Professor sociaal- en jeugdrecht Johan Put (KU Leuven)

“Voor goede handhaving heb je ook goede wetten en communicatie nodig”

Om op een doordachte manier aan toezicht en handhaving te doen, moet je de volledige “handhavingsketen” bekijken. “Er is nood aan kwalitatieve wetten, heldere communicatie én een waaier aan interventies”, zegt professor sociaal- en jeugdrecht Johan Put (KU Leuven).

Professor Johan Put kijkt vooral met een juridische bril naar toezicht en handhaving. Zo schreef hij destijds een doctoraat over administratieve sancties in het sociale-zekerheidsrecht. Maar hij is ook voorzitter van de adviescommissie Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (WVG). “Als een bepaalde organisatie, zoals een woonzorgcentrum of een kinderdagverblijf, een negatieve beslissing krijgt - bijvoorbeeld het intrekken van haar vergunning - dan kan die bij ons bezwaar indienen. Als wij dat bezwaar gegrond verklaren, moet de minister een nieuwe beslissing nemen. Zoniet, wordt de beslissing bevestigd. Al kan de organisatie dan wel nog naar de Raad van State trekken. We zijn dus een soort ‘tussenorgaan’ in de handhavingsketen.”

En het is net die ‘handhavingsketen’ die volgens Put cruciaal is. “Bij het woord handhaving denken mensen vaak aan bestraffing. Maar dat is een heel ‘smalle’ benadering. Hoe je inbreuken aanpakt, heeft alles te maken met eerdere beleidskeuzes. Gebruik je bijvoorbeeld wetten of niet? Hoe worden die gecommuniceerd en opgevolgd? Op welke manieren houd je toezicht en welke mogelijkheden zijn er als een inbreuk wordt vastgesteld? Dat zijn allemaal onderdelen van een keten die elkaar sterk beïnvloeden. Bovendien mogen we ook de rechtsbescherming niet uit het oog verliezen. Handhaving betekent niet alleen dat je inbreuken bestraft, maar ook dat je controleert of iedereen krijgt waar hij recht op heeft. Als het bijvoorbeeld gaat over personen met een beperking, moet je controleren of de voorzieningen goed werk leveren, maar ook of de personen in kwestie toegang krijgen tot hulp, een persoonsgebonden budget, enzovoort.”

Kwalitatieve wetten

Als we de handhavingsketen onder de loep nemen, moeten we beginnen bij het begin. “De eerste stap is dat je als beleidsmaker goed nadenkt over wat je wil bereiken. Eenmaal dat duidelijk is, moet je meteen al een keuze maken: giet je dat in een wet, of kies je voor een ander instrument? Stel dat je wilt bereiken dat artsen minder antibiotica voorschrijven. Dan kun je dat wettelijk beperken, maar je kunt ook andere methodes gebruiken: een sensibiliseringscampagne, rondetafelgesprekken met verschillende betrokkenen, enzovoort. Je hoeft niet altijd voor juridische handhaving te kiezen, er zijn veel opties.”

“Het zou heel boeiend zijn om in diverse sectoren te kijken wat de beschikbare handhavingsmechanismen zijn, hoe die beleefd worden en wat de resultaten zijn. Geen eenvoudige oefening, maar het zou tenminste empirische data opleveren”

Als er toch voor een juridische aanpak wordt gekozen, is het cruciaal dat die wetgeving goed onderbouwd is. “Het kan niet de bedoeling zijn dat een minister een bepaald idee heeft en dan snel-snel een wetsontwerp opstelt en door het parlement laat goedkeuren. Zo’n wet moet goed worden voorbereid, in samenspraak met de betrokken actoren. Zo kom je ook tot een draagvlak voor die nieuwe wetgeving, wat heel belangrijk zal zijn voor de realisering ervan. Het is nooit een goed idee om bepaalde nieuwe regels op te dringen waarin niemand zich kan vinden. Daarnaast moeten wetten natuurlijk ook technisch in orde zijn, en in overeenstemming met allerlei normen, zoals de mensenrechten. Als je daar op voorhand te weinig rekening mee houdt, dan loop je het risico dat zo’n regelgeving aangevochten wordt bij het Grondwettelijk Hof of de Raad van State, en riskeert vernietigd te worden. Dat zijn procedures die jaren kunnen aanslepen en het veel moeilijker maken om goed beleid te voeren.”

Slechte wetten kunnen ook tot onduidelijkheid leiden, legt Put uit. “Stel bijvoorbeeld - puur hypothetisch - dat in de wetgeving voor ziekenhuizen staat dat die ‘kwalitatief voedsel’ moeten aanbieden aan patiënten. Over zo’n vage term kunnen ziekenhuizen en inspecteurs natuurlijk een heel andere mening hebben, wat ook weer goede handhaving in de weg staat.” Tot slot is het belangrijk om nieuwe wetten tijdig te evalueren, benadrukt Put. “Bekijk kritisch of de nieuwe wetgeving wel haar doel bereikt. Als dat niet het geval is, moet je ze ook weer bijsturen.”

Belang van communicatie

Een tweede schakel in de handhavingsketen is communicatie. “Het is niet omdat een wet in het Staatsblad is gepubliceerd, dat iedereen hem ook vanzelf kent. De inhoud van zo’n nieuwe wet moet zeer goed gecommuniceerd worden, via de juiste kanalen. Daar speelt dat draagvlak weer een rol: als bij het begin van de keten genoeg mensen mee nagedacht hebben over het beleid en daar ook achter staan, zullen ze veel sneller bereid zijn om te helpen bij de communicatie en verspreiding. Communicatie is overigens ook zinvol bij de handhaving van bestaande wetgeving. Als er in een bepaalde sector bijvoorbeeld problemen zijn, kun je daar ook over communiceren. Dat hebben we recent in de kinderopvang gezien: daar waren enkele ernstige incidenten, waarna hoogdringende schorsingen werden uitgesproken. Daarover is breed gecommuniceerd. Zo weten mensen - binnen en buiten die sector - dat er regels zijn en dat die nageleefd moeten worden. Dat heeft een preventief effect.”

Die stappen rond wet- of regelgeving en communicatie verlopen niet altijd vlekkeloos, vertelt Put. “Neem bijvoorbeeld het beleid rond vrijheidsbeperkende maatregelen in de zorg, zoals isolatie en fixatie. Daar was tot voor kort nauwelijks regelgeving rond. En als er al regels waren, verschilden die sterk tussen ziekenhuizen, woonzorgcentra, jeugdvoorzieningen, enzovoort. Op een bepaald moment besloot Zorginspectie een toezichtronde te houden in de verschillende sectoren. Maar omdat er geen duidelijke normen waren, heeft Zorginspectie zelf een evaluatiekader gecreëerd, op basis van wetenschappelijke inzichten en internationale richtlijnen. Daarmee trokken ze dan naar organisaties, maar die hadden nooit op voorhand de boodschap gekregen dat dat hun handelingskader moest zijn. Tja, en controleren of je iets naleeft wat niet helder is, da’s niet de beste aanpak. Nadien is het roer wel omgegooid: het Steunpunt WVG heeft een interdisciplinaire richtlijn ontwikkeld, op basis van wetenschappelijk onderzoek en mensenrechten. Over die richtlijn is nadien heel helder gecommuniceerd, via verschillende kanalen. Nu wordt die regel uitgevoerd en kan daarop ook toezicht worden gehouden en eventueel gesanctioneerd.”

Heldere aanpak

Dat brengt ons bij de derde schakel in de keten: toezicht. “Dat is in Vlaanderen een algemene bevoegdheid van Zorginspectie. Ze doen dat op verschillende manieren: volgens een vast schema of nadat er een klacht is gekomen. De inspecteur gaat na of een organisatie voldoet aan de voorwaarden, maakt een verslag op en geeft dat door aan het bevoegde agentschap. Dat is vrij helder. Alleen is niet echt geregeld wat Zorginspectie moet doen wanneer het echt ‘criminele’ vaststellingen doet, zoals grensoverschrijdend gedrag of fraude. In het sociaal recht is daar een duidelijke regeling voor. Sociale inspecteurs hebben bepaalde bevoegdheden om zélf acties te ondernemen, zoals informeren, waarschuwen of een termijn geven waarbinnen een tekort moet zijn hersteld. Maar als zij een proces-verbaal opmaken, wordt dat niet alleen overgemaakt aan de bevoegde dienst, maar ook automatisch aan het Arbeidsauditoraat. Dat beslist of er al dan niet strafrechtelijk vervolgd wordt. Bij zorg en welzijn is dat niet echt geregeld: het lijkt logisch dat een misdrijf wordt gemeld aan het parket, maar helemaal helder is dat niet.”

“Bij het woord handhaving denken mensen vaak aan bestraffing. Maar dat is een heel ‘smalle’ benadering”

Over naar de laatste stap: wat als er een inbreuk is vastgesteld in een zorgvoorziening? “Dan zijn er verschillende pistes. Ten eerste: niet reageren. Dat is doorgaans niet de beste optie, tenzij je bijvoorbeeld weet dat die specifieke norm volgende week afgeschaft wordt. Een andere mogelijkheid is een tuchtrechtelijke reactie. Als een arts een inbreuk heeft gepleegd, kan de Orde der Artsen bijvoorbeeld nagaan of de deontologische regels zijn overtreden. Vanuit de overheid is het vooral belangrijk om een keuze te maken tussen administratieve en strafrechtelijke beantwoording van inbreuken. Het is cruciaal om vooraf na te denken over het meest geschikte antwoord op een bepaalde inbreuk. Daarbij moet je rekening houden met het “non bis in idem”-beginsel: als er al een straf is opgelegd, kan dat geen tweede keer gebeuren. Ik ben er wel van overtuigd dat strafrecht pas de ultieme stap mag zijn, die enkel zinvol is als andere opties niets opleveren. Bij strafrecht wordt ook pas een beslissing genomen na een uitgebreid onderzoek, dat vaak lang aansleept. Maar bij echt zware fouten, zoals grensoverschrijdend gedrag, is dat natuurlijk wel aan de orde.”

Interventiemix

Als wordt gekozen voor administratieve handhaving, zijn er ook verschillende mogelijkheden, legt Put uit. “Een voorziening kan bijvoorbeeld een tijdelijke schorsing krijgen, of een financiële maatregel. Er zijn al vrij veel mogelijkheden, maar ik durf toch te pleiten voor een nog rijker palet, zodat je heel gericht kunt ingrijpen. Denk bijvoorbeeld aan een proactieve aanpak: een waarschuwing, de vraag om een plan van aanpak op te maken, ondersteuning door iemand met meer leidinggevende capaciteiten, een vorming… Dan kan je spreken van een ‘interventiemix’, waarvan ik absoluut voorstander ben. In het domein van zorg en welzijn is er eigenlijk geen coherente aanpak, en zijn er veel verschillen tussen sectoren, wat dat betreft. Bij de sociale inspectie hebben inspecteurs bijvoorbeeld zelf de bevoegdheid om aan de slag te gaan met een werkgever die in de fout is gegaan: een waarschuwing geven, een termijn bieden om de problemen op te lossen, informatie op maat aanbieden… Slechts bij de helft van alle inbreuken wordt een proces-verbaal opgemaakt. Dat is heel helpend. Een inbreuk gebeurt zeker niet altijd uit onwil, vaak spelen er andere factoren mee, zoals onduidelijkheid van de wetgeving.”

Bij elke nieuwe maatregel moet je wel kijken of die efficiënt is, benadrukt Put. “Het mag natuurlijk niet nog meer bureaucratie opleveren. Maar het zou heel boeiend zijn om in diverse sectoren te kijken wat de beschikbare handhavingsmechanismen zijn, hoe die beleefd worden en wat de resultaten zijn. Geen eenvoudige oefening, maar het zou tenminste empirische data opleveren. Nu wordt te vaak op het gevoel gewerkt: wat lijkt ons hier de beste manier van reageren? Onderling overleg tussen sectoren én empirisch onderzoek zou ons zeker nog veel kunnen leren.”

Tekst: Stefanie Van den Broeck – Beeld: Sophie Nuytten